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一、研究背景
党的十九届六中全会指出，我国要持续统筹推进“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局，把握新发展阶段，贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，统筹发展和安全。《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》同时强调，中国特色社会主义进入新时代，“坚持以高质量发展为主题、以供给侧结构性改革为主线、建设现代化经济体系、把握扩大内需战略基点”，“加快数字化发展，建设数字中国”，才能进一步夯实我国现代化经济基础，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，促使党和国家事业发展进入新阶段、达到新高度。在中国经济进入新发展阶段和建设现代化经济体系的背景下，系统性地研究广州服务业发展现状，探求数字化发展下的广州服务业强市建设路径，既是推动建设现代化经济体系、推动高质量发展的客观要求，也是加快广州市产业转型升级和打造新发展格局战略支点的重要举措，对广州形成经济可持续增长极，完善现代化经济治理体系，推动经济社会发展迈上新台阶具有重大现实意义。
现阶段的服务业囊括了现代服务业和传统服务业，呈现出传统服务业向现代服务业转型和现代服务业提升传统服务业的相互促进的发展局面。同时，服务业作为现代经济体系的重要组成部分，已成为驱动广州市经济增长的主要动力。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》旗帜鲜明地提出，要坚持发展实体经济，加快推进制造强国、质量强国建设，促进先进制造业和现代服务业深度融合，强化基础设施支撑引领作用，构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系；迎接数字时代，激活数据要素潜能，推进网络强国建设，加快建设数字经济、数字社会、数字政府，以数字化转型整体驱动生产方式、生活方式和治理方式变革。广州市作为广东省省会、改革开放排头兵、粤港澳大湾区前沿阵地，是辐射带动泛珠三角地区发展的重要经济引擎。通过协同治理，大力推动服务业现代化发展、数字化转型，是实现广州经济可持续、高质量发展的应有之义。
得益于市场经济体制改革起步早，经济发展迅猛，以及得天独厚的地理区位等优势条件，广州业已成为中国乃至全球的重要产业经济城市。作为广东省经济发展的领先城市，广州的进步既能带动广东省的经济活力，也在国家经济发展全局中发挥着举足轻重的作用。广州制造业发达，实力雄厚，服务业发展水平高，经济发展潜力大，小鹏汽车、广汽工业集团、立白等知名制造业企业均汇集于此；网易、唯品会、名创优品等知名服务业企业也在广州蓬勃发展。但自2012年起始，广州市第二、三产业发展增速放缓，经济总量被深圳市超越。2019-2020年疫情初期，广州受新冠疫情冲击，虽然经济仍然保持增长，但第二产业增长疲软凸显。面对经济发展困境，广州更应结合自身实际，加快转换经济发展动能，依托制造业优势，寻求现代服务业的发展与突破，从而建立更高层次的现代化经济发展结构，打造数字经济时代的现代服务业强市，实现经济增长“第二春”，亦为全国城市服务业发展提供“广州方案”、“广州范本”。
近年来国际局势风云变幻，保护主义抬头、技术变革深化、生产要素成本变动等诸多因素共同作用，全球产业链、供应链格局深刻变革。尤其因国际新冠肺炎疫情影响，全球跨国企业愈发重视产业链、供应链的多元化、分散化、本地化配置，以期减轻疫情冲击；国内疫情仍零散分布，有局部传播导致的停工停产风险。如此情况下，广州服务业强市建设面临众多挑战和机遇，准确研判其服务业发展现状和路径，梳理影响因素和短板问题，并据此采取针对性措施来强化服务业优势地位，将对广州服务业壮大发展有重要理论价值意义和现实落地意义，是当今政策决策者及学术界应当高度关注、深入研究的重大课题。
二、广州市服务业的发展现状
（一）广州市服务业发展的整体现状分析
服务业发展水平是一个经济体发展结果的重要衡量标准。据图1-5，从时间维度观察，近五年来，广州市生产总值呈上升趋势，经济发展水平逐步提高。从三次产业产值和比重数据看，广州市第一产业总量低，比重稳定；第二产业总额逐年上升，但比重逐年下降；第三产业总量和占比均最高，且呈逐年上升趋势。这一现象符合经济发展规律。从产值与比重看，第三产业树立起绝对优势地位，对GDP增长的贡献率常年保持高位，表明广州市已由工业主导型城市发展成为服务业主导型城市，服务业成为推动经济增长的第一动力。服务业作为衡量经济发展质量的一项重要指标，而广州三次产业生产总值位居广东省第二，服务业增加值不断上涨，比重近年来一直保持70%以上高位，表明广州服务业增长动力强劲，发展基础好，更需要加快转型升级的步伐。
图1：2015-2020广州市三次产业生产总值（万元）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
图2：2015-2020广州市三次产业对GDP增长贡献率（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
图3：2015-2020年广州市三次产业生产总值构成比重（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
图4：2015-2020年广州市第三产业产值占GDP比重（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
图5：2015-2021年广州市第三产业增加值（亿元）、增长率（%）
数据来源：根据广州市2015-2021年国民经济和社会发展统计公报测算。
企业是市场经济的主体，是市场活动的主要参与者，同时也是经济发展的重要推动者。表1反映了2015-2020年广州市规模以上服务业企业主要财务指标。从图表可见，近年来广州市规模以上服务业企业营业情况总体向好发展，营收逐年增加，利润增长迅速，聘用职工人数也不断增多，可见广州服务业具备进一步发展的潜力；同时，服务业企业的数量和规模扩张给当地提供了可观的财税收入及就业机会，为缓解就业压力，推动经济增长作出贡献。但受2020年新冠疫情冲击，规模以上服务业企业的主要财务指标部分有所下滑，2020年营业利润和利润总额分别由2019年的1476亿元、1514亿元下降至1291亿元、1328亿元；所得税费用也减少约6亿元，2020年降至196亿元。
表1：2015-2020年广州市规模以上服务业企业主要财务指标（货币单位：万元人民币）
数据来源：根据广州市2015-2021年统计年鉴测算。
图6：2015-2020年广州市规模以上服务业企业营业收入（万元）、增速（%）
数据来源：根据广州市2015-2021年统计年鉴测算。
图7和表2汇报了2015-2020年广州市各区第三产业总值的增长情况。从时间维度观察，表2体现了近年来广州市各区服务业产值整体呈逐步提升的积极发展态势，而从图7可见地区之间发展不平衡现象凸显，发展不平衡问题亟待解决。各区第三产业生产总值比重排名先后为：天河区、越秀区、海珠区、海珠区、白云区、番禺区、南沙区、花都区、荔湾区、增城区、从化区。其中，天河区长期居于首位，第三产业生产总值从2015年的3020亿元上升至2020年的约4916亿元，年复合增长率约为8.3%。位居第二的越秀区则在2019年出现负增长，生产总值从2018年的3222亿元回落至3002亿元，2020年再回升至约3224亿元，与天河区存在约1700亿元的产值差距。海珠区、黄浦区、番禺区、从化区、增城区也同样在2019年出现负增长情况，都在2020年实现回升，当期产值分别达到了1742亿元、1511亿元、1475亿元、234亿元、586亿元。相比之下，荔湾区、白云区则先升后降：前者由2015年的794亿元上升至2018年的950亿元，再下降至2020年的785亿元，出现负增长的趋势；后者由2015年的1171亿元增长至2019年的1735亿元，再回落至2020年的1704亿元。南沙区是5年来增幅最大的区划，从405亿元增长至1023亿元，虽然实现产值翻番，但由于其产值基数小，仍未能在各区排行中跻身前列。
图7：2015-2020年广州市各区第三产业产值（万元）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
表2：2015-2020年广州市各区第三产业总额（万元）、增速（%）
表2 续
数据来源：根据2015-2020年广州市统计年鉴测算。标“-”数据表示未知或不可测。
（二）广州市服务业分行业现状分析
近年来广州市第三产业产值不断增长，而进一步细化至各行业数据，行业之间又有其不同的发展趋势。选取规模以上服务业企业作为考察对象，表3、4、5分别展示了2017至2020年广州市服务业各行业的规模以上企业单位数、营收的变动趋势和2019年服务业各行业增加值的概况及增速。
由表3-4可见，广州服务业历经三年发展，二级行业数量由27个增至29个，新增管道运输业和土地管理业；各行业规模以上企业数量由7414个增至11666个，年复合增速达14%，体现出服务业各行业发展空间较大，新的创业力量进入市场、原有市场主体规模扩张，内部竞争加剧的经济规律，以及服务业内部结构的多样性发展、行业细分的专业化趋势，反映了广州服务业的市场活力。除交通运输、仓储和邮政业（8.41%）和文化、体育和娱乐业（2.19%），各行业规模以上企业营收年均增速都达到9%以上，营收稳步增长，凸显广州服务业市场仍存较大的增长空间。
由表5可见广州市服务业2019年各行业增加值及增速，据此可见服务业各行业的不同发展状况。根据对传统服务业和高端服务业的划分标准，批发和零售业、交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业和房地产业四项归属传统服务业，信息传输、软件和信息技术服务业、金融业、租赁和商务服务业和科学研究和技术服务业四项则归为高端服务业。其中，传统服务业增加值总额77584364万元，平均增速达16.10%，分别超过高端服务业24001413万元和0.55个百分点，可见近年来广州市服务业虽然保持增长态势，却以传统服务业为主导，高端服务业仍有扩张空间。批发和零售业以3175千万万元增加值位列传统服务业增加值排名第一，较去年增速8.97%，房地产业以2616千万万元位居第二，增速24.46%，然后是交通运输、仓储和邮政业、住宿和餐饮业；高端服务业中，金融业以1991千万万元排名第一，增速为13.34%，其次是信息传输、软件和信息技术服务业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业。值得注意的是，传统服务业的劳动者报酬与固定资产折旧总额为49917199万元，营业盈余为15344900万元，而高端服务业的劳动者报酬与固定资产折旧总额则30596298万元，为前者的63.15%，营业盈余为17877671万元，高出前者16.51%，侧面反映高端服务业虽在增加值总量上与传统服务业存在差距，盈利能力却优于传统服务业，有更高的投入产出比，符合产业经济发展的一般规律。另外，非营利性服务业增加值总额为31324264万元，同比平均增长21%，显现出广州公共服务业的增长潜力。
由图表亦可见服务业内部的发展不平衡、不充分的现象。以增加值总量情况看，营利性服务业中，批发和零售业以31750322万元位居第一，是总量排名最后的文化、体育和娱乐业的近10倍；非营利服务业中，教育业以12810353万元位列首位，是水利、环境和公共设施管理业的近乎10倍。以营业收入看，营利性服务业中，信息传输、软件和信息技术服务业以42415296万元位列第一，文化、体育和娱乐业以2092618万元位列末尾，相差近20倍；非营利性服务业由于不强制要求营利，主要依靠政府拨款运营，基本都在1000000万元以上、2000000万元以下。可见服务业中，营利性服务业因不同行业的营利能力差异而引导市场资源配置流向高利润行业，导致部分细分行业之间的发展水平存在较大差距，非营利性服务业由于行业的公益性导向要求，营收水平相差不大，但因政府的政策支持和投资力度的差异而有水平及规模上的差别。
表3：2017-2020年广州市服务业各行业规模以上企业单位数（个）及增速（%）
数据来源：根据2017-2020年广州市统计年鉴测算。广州市统计年鉴对该项目仅提供2017至2020年的数据，已更新至最新。标“-”数据表示未知或不可测。
表4：2017-2020年广州市服务业各行业规模以上企业营业收入（万元）及增速（%）
数据来源：根据2017-2020年广州市统计年鉴测算。广州市统计年鉴对该项目仅提供2017至2020年的数据，已更新至最新。标“-”数据表示未知或不可测。
表5：2019年广州市服务业各行业增加值（万元）及增速（%）
数据来源：根据2021年广州市统计年鉴测算。广州市统计年鉴对该项目仅提供2018、2019年的数据，已更新至最新。
（三）广州市服务业就业、工资及价格情况
经济发展，归根结底。产业要能够积极带动居民就业和增收，提高人民群众的获得感、幸福感，增强物质保障的安全感。服务业行业覆盖范围广、对劳动力的吸纳能力强，是推动经济发展与保障人民幸福生活的重要抓手。为此，课题组进一步考察了广州市服务业的就业、工资及价格变动情况。
结合图8和表6-9所展现的近五年来广州市从业人员数及构成、失业情况的变动趋势，可见，随着广州市产业结构优化升级，第三产业发展迅速，市场主体数量激增，吸纳的就业人数不断增加，从业人员占比从2015年的60.18%稳定走高至2020年的72.45%，占据了劳动力市场的主导地位。服务业成为吸纳新增就业及失业人群的“海绵”。而第一、二产业因规模效应和技术革新，对用工需求有所减少，就业人数占比趋于下降，越来越多的劳动力流向发展势头更好的服务业，服务业对新增就业的贡献不断提高。2020年受疫情冲击下的服务业就业占比依旧提升了2.65个百分点，达到72.45%的占比，同期年末登记失业人员数增加61156人，同比增长73%，城镇登记失业率却仅上涨0.38个百分点，达到2.53%。显然，服务业已经成为广州市就业市场的压舱石、促进人民增收的重要支柱。
图8：2015-2020年广州市三次产业从业人员（人）及构成（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
表6：2015-2020年广州市城镇登记失业人员（人）、登记失业率（%）及增速（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。注：城镇登记失业率增速的计算单位为百分点。
表7：2015-2020年广州市年末全社会从业人员合计数（人）、增速（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。
表8：2015-2020年广州市年末城镇非私营单位从业人员数（人）、增速（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。标“-”数据表示未知或不可测。
表9：2015-2020年广州市年末私营、个体和其他从业人员数（人）、增速（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。标“-”数据表示未知或不可测。
根据表10-13，可见服务业内部不同行业的从业人员数和薪资水平均有所差别。其中部分细分行业，如传统服务业的住宿和餐饮业的工资水平相对较低，而信息传输软件和信息技术服务业、金融业、科学研究和技术服务业等高端服务业行业的平均工资较高，教育业、卫生和社会工作业等非营利服务业也相对较高，表明服务业内部的收入水平客观上存在差异。
表10：2020年广州市城镇非私营单位在岗职工人数与工资
数据来源：根据广州市2020年统计年鉴测算。由于该项目2015-2019年的数据的统计口径、类别不同，故只采用2020年数据作参考。
表11：2020年广州市城镇国有单位在岗职工人数与工资
数据来源：根据广州市2020年统计年鉴测算。由于该项目2015-2019年的数据的统计口径、类别不同，故只采用2020年数据作参考。
表12：2020年广州市城镇集体单位在岗职工人数与工资
数据来源：根据广州市2020年统计年鉴测算。由于该项目2015-2019年的数据的统计口径、类别不同，故只采用2020年数据作参考。
表13：2020年广州市城镇非私营其他单位在岗职工人数与工资
数据来源：根据广州市2020年统计年鉴测算。由于该项目2015-2019年的数据的统计口径、类别不同，故只采用2020年数据作参考。
（四）广州市服务业对外开放度与竞争力现状
表14-16分别汇报了广州市服务业的外商直接投资签定合同项数、合同利用外资金额、实际利用外资金额及与其他行业的情况对比，图9展示了广州市服务业利用实际外资占比。数据进一步指出，第三产业实际利用外资金额由2015年的421132万美元增加至2020年的579536万美元，增长37%，而且近5年来实际利用外资占比在三次产业中年均达75%以上，其中高附加值的高端服务业近5年在营利性服务业实际利用外资占比年均达60%以上，且呈现出由传统服务业占比下降、高端服务业占比上升的趋势。可见，近年来广州不断加大开放力度，服务业对外合作打开新局面，外商投资项目增多，合同外资金额大幅增加，实际利用外资规模相较以往有效扩大，说明广州的外资市场营商环境得到优化，市场环境得到国际投资者认可和青睐，利用外资的数量和质量均有提高，对外开放的新优势进一步提升。
表14：2015-2020年广州市外商直接投资项目（企业）个数（个）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。标“-”数据表示未知或不可测。
表15：2015-2020年广州市外商直接投资项目合同外资金额（万美元）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。标“-”数据表示未知或不可测。
表16：2015-2020年广州市外商直接投资项目实际利用外资金额（万美元）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。标“-”数据表示未知或不可测。
图9：2015-2020年广州市服务业实际利用外资占比（%）
数据来源：根据广州市2015-2020年统计年鉴测算。空数据视作为0值进行计算。
图10是广州市与深圳市、佛山市、东莞市的服务业增加值对比图，广州在四市对比中位居第一。尽管佛山、东莞的服务业的发展水平与广州相比相距甚远，2020年增加值仍是广州的约四分之一，但排名第二的深圳在近年来正逐渐缩小跟广州的差距，由2015年的1794万元下降至2020年的951万元。广州服务业发展虽水平较高，但未来仍可能被深圳反超。结合图11展示的广州市与其他直辖市、副省级市的第三产业增加值数据，可见，广州市服务业一方面不仅在广东省具有领先地位，也在全国范围内有相当的引领示范作用；另一方面，与北京、上海两者依然存在较大差距，还需进一步发展。
劳动力方面，图12、13分别反映了2020年年末四市高端服务业和传统服务业的从业人员数。可知，广州市的高端服务业从业人员数略多于深圳市，远多于佛山市和东莞市，位居第一；传统服务业从业人员数略少于深圳，但也仍然远超佛山和东莞，位居第二。深入观察细分行业，广州高端服务业的金融业、租赁和商务服务业、科学研究和技术服务业的从业人员数分别是深圳的251%、109%、132%，而信息传输、软件和信息技术服务业仅为后者的77%；传统服务业方面，除交通运输、仓储和邮政业的从业人员数是深圳的124%，其余均落在80%~90%区间内。广州的服务业劳动力市场与深圳相比，高端服务业情况更好，传统服务业稍逊，但总体看也存在被深圳赶超的可能性。
图10：2015-2020年广州、深圳、佛山、东莞四市服务业增加值（万元）
数据来源：根据广州市、深圳市、佛山市、东莞市2015-2020年统计公报测算。
图11：2020年广州市与其他直辖市、副省级市第三产业增加值（亿元）
数据来源：根据各市2020年统计年鉴测算。
图12：2020年广州市、深圳市、佛山市、东莞市年末高端服务业从业人员数（人）
数据来源：根据广州市、深圳市、佛山市、东莞市2020年统计年鉴测算。
图13：2020年广州市、深圳市、佛山市、东莞市年末传统服务业从业人员数（人）
数据来源：根据广州市、深圳市、佛山市、东莞市2020年统计年鉴测算。
（五）广州市服务业数字化转型协同治理现状
数字经济经过数年发展，业已成为国际公认的新经济形式、新业态、新动力、新增长极。服务业企业的数字化水平和数字化转型程度对其降本增效、创新绩效和发展韧性产生显著的正向影响；政府的政策支持和治理创新将降低产业的资源配置成本，提高全要素生产率，以促进市场主体的发展来推动服务业的壮大，最终促进三次产业协调发展。
随着移动互联网的普及、5G规模商业化，信息化、数字化浪潮席卷全国，广州市则顺势而为，持续涌现出共享经济、平台经济、网络直播等互联网新业态新模式，信息服务业增加值超1500亿元，“十三五”年均增长19.4%，并且营收连年增长，2021年实现营收5865亿元，年均增速超26%。
近年来，广州市工业互联网加快发展，2018年即有树根互联、阿里云等20多家工业互联网平台集聚广州，67家企业入选“广东省工业互联网生态供给资源池”，服务业数字化为当地制造业、服务业发展“加油鼓劲”。截至2020年底，广州市5G产业园有超200个“5G+”应用示范项目；建成充电桩5.8万台，换电站56座；工业互联网深入推进，标识解析顶级节点（广州）接入23个二级节点，标识注册量超32.9亿个。同期，全市完成先进制造业增加值2733.59亿元，同比增长6.0%，高于规模以上工业增加值增速3.5个百分点；占规模以上工业增加值比重为59.7%，同比提高1.3个百分点。新动能带动力提升，IAB、NEM产业增加值同比分别增长8.1%、3.6%，分别高于规模以上工业增加值增速5.6个、1.1个百分点。其中，新一代信息技术、智能装备与机器人、新材料与精细化工分别同比增长11.6%、6.4%、8.1%。全年完成高新技术产品产值9991.71亿元，同比增长3.8%；营养保健食品、服务器、智能手机、锂离子电池、集成电路、显示器等新产品产量均同比增长20%以上。
2021年，广州市数字经济发展持续提速，新建5G基站14559座，5G用户突破1000万户，电信业务总量同比增长26.4%，同时工业软件收入同比增长25%，云计算服务收入同比增长23.8%，大数据服务收入同比增长21.6%；全市规上企业上云上平台率超44%。同期，高技术制造业领先增长，同比增长25.5%，新一代信息技术制造业增加值同比增长21.7%，生物医药与健康制造业增加值同比增长9.5%。高新技术产品占比提升，高新技术产品产值占规模以上工业总产值比重为51.9%，同比提高1.9个百分点；新能源汽车（87.9%）、集成电路（58.6%）、显示器（45.5%）、工业仪表（43.6%）、光电子器件（40.2%）等一批新产品产量同比增长40%以上。
在公共部门领域，过去五年间，广州市政府多措并举，数字政府建设成效凸现，公共服务和数字治理能力有效提升。市级依申请事项全部实现“最多跑一次”、98%实现“零跑动”。打造“穗好办”政务服务品牌，上线便民服务事项超2000项，与省内所有地市、省外17个城市“跨域通办”事项近9000项，越秀成为全省首个“数字政府”改革建设示范区。城市运行管理中枢“穗智管”建成20个主题应用场景对接业务系统115个。全国网上政务服务能力考核排名第2。政府门户网站绩效评估在副省级和省会城市中均位列第1。多语种服务平台、服务热线开通。12345政务热线提供服务4853万人次，被全球呼叫中心产业联盟评为全球最佳公共服务金奖。智慧城市建设加快推进，发布了全国首个城市信息模型平台。此外，广州市颁布或发布了《广州市数字经济促进条例》、《广州市加快打造数字经济创新引领型城市的若干措施》、《广州市“数字政府” 改革建设总体规划（2020 ~2022）》《广州市建设国家数字经济创新发展试验区实施方案的通知》、《广州市工业和信息化发展“十四五”规划》、《广州市软件和信创产业链高质量发展三年行动计划（2021-2023年）》、《广州市加快5G应用创新发展三年行动计划（2021-2023年）》等行政法规或政策文件，深化“放管服”改革，运用宏观手段为服务业数字化转型协同治理深入发展注入强劲动力。
统计数据鲜明指出，广州市服务业企业数字化转型，通过提供数字化服务工具和开放平台，愈发深入地参与多产业、多行业的多主体协同治理体系中；政府在公共治理也进一步提高数字化能力，便利市场主体办理对公业务，降本增效，持续推动三次产业高质量发展。但也要清醒地认识到，广州发展数字经济虽具独特的优势和条件，但面对这一崭新的经济形态，也面临整体理论认识不够深刻、领导干部思想意识不够到位、改革措施仍需加大力度、政策发力仍需更加精确等难题。
三、广州市现代服务业的发展瓶颈
（一）服务业数字化转型协同治理水平尚待提高
广州市在近年来不断加大改革力度，颁布多项行政法规，推出多项政策文件，加大力度促进服务业数字化转型升级，提升协同治理效能，但改革系统集成水平不够高，政策针对性实效性还不够强，直达性、迅速性依然需要提升。另外，对于城市的管理精细化、智能化、品质化水平有待提升，交通、市政等公共基础设施明显承压，教育、医疗、等优质公共服务资源配置不够均衡，需借助智慧城市建设来优化城市建设，顺畅人力、物力、财力的流动配置，为服务业发展进一步扫除阻碍。数字新基建的投资建设也受到一定约束，部分新型基础设施前期投入成本大，市场应用不成熟，市场前景不明朗，致使投资者多持观望态度，投资少或不愿投资，导致新基建建设速度较慢，无法达到协同治理下的高水平共建共享，不利于服务业乃至三次产业的数字化转型。此外，据由中国科技体制改革研究会数字经济发展研究小组、中国移动通信联合会区块链专委会、数字岛研究院联合编写的《2019 ~ 2020 中国城市数字经济发展报告》中，北京、上海、深圳、广州、杭州分别位列国内城市数字经济发展水平前五位；中国信息通信研究院和中央广播电视总台上海总站联合发布的《中国城市数字经济发展报告（2021年）》同样给出了与上述相同的数字经济竞争力指数前五排名：广州不及省内城市深圳，位列第四。这些表明广州市数字经济发展水平还需提高，服务业数字化转型协同治理效能还有很大提升空间。
（二）服务业产业区域之间发展不平衡
近几年来，广州市作为整体，服务业发展取得了长足进步，但区级行政区之间仍存在差距。天河区、越秀区等市中心区域作为先发地区，产业开发发展早，规模日益扩大，服务业产值数据遥遥领先其他区划，服务业结构合理化与高级化水平亦更高，而增城区、从化区等后发地区依然较为落后。一方面，广州先发地区，尤其是天河区、越秀区、海珠区，具有一众全国性的乃至国际性优势的传统服务业，包括商贸、金融、旅游、教育、咨询、会展等细分行业，可以产业价值链延伸、跨界融合发展、业态模式创新等方式进行拓展与提升；另一方面，广州的后发地区，尤其是黄埔区、番禺区、增城区、花都区等，传统制造业的服务化水平还相对较低，生产性服务业在内的整个服务业产业发展空间巨大。但随着先发地区产业开发愈发深化、城市可用空间愈发压缩，急需获取新的发展空间以延续产业增长。广州城市土地开发强度已经达到较高水平，可新增建设用地面积有限，借助城市扩张和运营土地经济的增长动力将减小，区域间服务业发展与产业融合更趋集约化、集聚化、集聚化，注重联动发展和提质增效。城市的综合竞争力与产业的区域间平衡发展密切联系，若后发区划无法有效承接产业转移、产业升级，将有可能导致产业资源外流，对产业融合发展造成不利影响。另外，长期以来由于先发地区对后发地区的人才、资本等要素虹吸效应，后发地区产业发展的现有资源相较更少。广州应充分挖掘地方发展潜力，根据资源禀赋和产业基础，发展优势，弥补短板，持续推进地方产业结构优化，加快服务业产业高级化，实现区域产业协调发展，避免“水桶效应”导致城市产业发展失衡。
（三）服务业内部结构发展不平衡
广州市服务业发展暂未实现“百花齐放，百家争鸣”的理想情形，批发和零售业和房地产业独树一帜，作为传统服务业大头引领发展，其他传统服务业如住宿和餐饮业发展较为缓慢；高端服务业中金融业独占鳌头，科学研究和技术服务业等其他高端服务业仍需追赶。这表明了广州市服务业内部结构还存在进一步优化的空间。金融业和房地产业的高速增长也有可能导致对落后行业的“虹吸效应”，市场资源更多流向领先行业，引发“产业空心化”的忧虑。广州市经济发展水平不断提高、供给侧结构性改革、粤港澳大湾区建设等诸多因素叠加，也推动各类生产要素价格上涨，第一、二产业的转型升级因成本上升面临新的挑战；农业和工业的智能化、数字化等新发展机遇同样需要配套的服务业设施进行跟进。假若生产性、生活性服务业不能跟上第一、二产业的转型升级，加强服务内容、业态和商业模式等各类创新力度仍待加强，促进服务业数字化、智能化、品牌化发展，则提供配套支撑、提高自身附加值以实现自身发展便无从谈起。
（四）服务业发展开放度与竞争力仍需增强
广州市服务业发展在过去取得了不俗成绩，服务业增加值位列广东省榜首，招商引资规模再创新高，实际利用外资水平进一步提升，但市内行政区之间的对外开放水平也不尽相同，南沙、黄埔近年来外资投资项目、实际利用外资规模均有大幅提升；天河、越秀两个较为发达区，前者保持相对稳定水平，后者则面临对外吸引力的下降；白云、荔湾、从化等其余行政区对外吸引力则明显较弱。整体而言，广州市服务业营商环境改革进入攻坚期深水区，与国际一流标准仍然存在差距，对外开放层次和水平有待提升。面临逆全球化浪潮和保护主义抬头的国际局势，广州服务业想要引进更高层次的外资投资；服务业企业想要取得占领国际分工高附加值环节的机会，提高参与跨国合作的水平，实现品牌全球化发展，则势必需要政府部门进一步加强政策引导，优化营商环境，继续对内对外释放改革开放红利。
另外，从省内视角看，广州市作为省会城市，公共服务资源、人才资源、科研力量等诸多方面在省内城市是领先的，有利于服务业发展，在高端服务业是领先于深圳的，但服务业整体依然面临与深圳市的竞争压力，而后者也正逐渐缩小与广州的发展差距，未来有可能取代广州，夺得广东省内服务业发展“第一名”；从全国范围看，广州市服务业发展水平与北京、上海也存在较大鸿沟。可见广州服务业省内、国内产业竞争力仍需加强。
四、推动广州市建设服务业强市的政策建议
（一）提升数字引领能力，提高广州市服务业数字化转型协同治理效能
仅靠市场力量推动服务业数字化转型，实现多方协同治理的互惠共赢是远远不够的，广州市还需加大政府的数字治理能力，发挥宏观调控力量，促进服务业市场深入发展。
首先，目前广州市统筹推动数字经济发展的工作体制机制还不够健全，仅依靠市工信局统筹推动相关工作展开的力度和权威性是不足以实现相关领域的高水平谋划、高标准决策、高层次统筹、高强度投入，需要市政府引起高度重视，破除部门本位主义，改革完善资源整合和统一领导决策的体制机制。同时，还要加强对领导干部的思想教育和技术培训，吸收借鉴国内外先进的建设思想，提高政府部门领导人的数字化治理、协同治理的意识，主动推动政府整体、职能部门向提高运用数字化工具实现服务业多中心协同治理格局发展。
其次，广州市要持续完善政策体系，护航本市服务业数字化转型、数字经济新发展。广州市要坚决落实省政府对广州市发展数字经济相关的政策要求，在“数字广东”政策框架下先行先试，重视对于数字经济的基础性研究，大力支持产学研多主体、多领域、多方面开展数字经济相关研究，构建理论知识体系，形成一定自主技术储备。大胆创新治理手段，运用大数据平台、人工智能等新技术促进政务改革，提高针对服务业各业态的信息收集、整合处理、分析等能力，实行监管沙盒制度，为服务业创新提供试错空间，鼓励创新型企业发展；建立可溯源的协调问责政策框架，倒逼提高决策质量和水平。加强利用政府采购政策，搭建数字化平台，为跨境贸易投资、气候投融资、数字人民币、区块链创新应用金融科技领域试点、混合所有制期货交易、碳排放权交易等新兴市场内容提供线上咨询、交易平台，顺畅信息传递渠道，降低市场交易成本，同时可为政府采集产业信息和产业决策提供数据来源。
再然，广州市要顺应大数据时代潮流，提高运用数字化工具的能力来提高对服务业的精细化治理能力，通过“数字政府”建设加快推进政府内部管理、社会治理流程再造，丰富治理手段，增强治理效能。一方面，要主动顺应大数据时代潮流，打造“多中心互动”的协同治理格局，以“政企合作、管运分离”的方式，购买企业服务，打造数字化沟通平台，重视利用微信、微博等传统社交媒体平台，增强政务互动，加强政府与企业、民众等社会主体的交流合作，加速转向“需求满足”的政务服务供给模式，主动倾听和满足服务业企业及从业者对开放式治理、智能化治理的呼声，以高标准服务供给来提高政务效率。另一方面，广泛传播数字化政务服务平台和渠道，编写数字化政务平台、渠道使用指南，提高服务业企业与从业人员参与协同治理的意识和能力，让基层企业、从业人员愿意参与治理，主动参与治理，增强全产业、全社会协同治理积极性，进而增强产业与社会治理有效性。广州市政府还要充分利用大数据、云计算、人工智能、区块链等数字化技术，打造实时监测监管与辅助决策平台，加强对国际经贸往来、金融系统、地方债务、新业态发展等潜在的重大风险点、风险领域的动态监测、研判和预警，为经济决策、制定产业政策和防范相关风险提供信息基础。
多主体的协同治理合作形式需要多方共商、共建、共治、共享。针对服务业相关的重要公共决策及治理活动，要以政府牵头，加快建立政府部门、服务业企业、从业人员、民意代表等利益相关方的行政决策与执行参与制度，通过电话视频会议、网络直播、社交媒体、政务APP、微信小程序等多种途径拓宽市场主体、人民群众参与方式，顺畅利益诉求反映渠道，最大限度地增强社会共识，一方面提高包括产业政策制度与施行在内的社会治理活动的透明度、科学性、可行性，提高多主体协同治理效能；另一方面则将有助于市场主体深化政策理解，作出更好的经济决策，减少政策成本，提高企业合规运营水平。
（二）加强统筹兼顾，推进广州市服务业区域间协调发展
从统计数据可见，广州市各行政区间不仅经济发展水平有差异，服务业发展水平亦不尽相同，因此要注重各区发展间的统筹规划，让天河、越秀等较发达区向从化、增城等较落后区合理让利，倾斜资源，既要推动较发达区的先行发展，积累经验，又要“先富带后富”，结合区划优势来推动较发达区带动较落后区的后发增长，实现广州市区域间协调发展、整体经济包容性增长。
天河、越秀、白云作为先行发展区，要辐射周边地区，结对带动海珠、荔湾等后发区协调发展。市政府应加强沟通协作，组织其他地方政府学习天河、越秀、白云产业发展与治理的先进经验，复制推广一批行之有效的产业、公共政策。利用优惠政策鼓励天河、越秀、白云三区的中低端生产性服务业企业在海珠、荔湾、番禺等区的交通发达地段设立分部或整体迁移，由当地政府建设绿色化、集约化、信息化、数字化产业园区，承接产业转移，降低广州中心区生产性服务业的密度，使其向外扩散，促进城郊区域和黄埔、番禺等后发区的发展；优化天河、越秀城市空间与城区功能，加快城市发展向内涵提升转变，因地制宜利用人才、资金资源和产业优势发展芯片设计、信息技术研究等高附加值的生产性服务业，仿照天河软件园打造更多国家新型工业化产业示范基地。参照越秀区广州流花服装批发市场打造更多消费场景数字化升级示范点。利用直播、虚拟现实等新兴技术促进餐饮、娱乐、文化、体育健身等生活性服务业高质量发展，大力拓展“网上菜场”、“网上餐厅”、“网上超市”、“网上健身馆”等数字消费场景，提升天河路商圈、天河区正佳广场、越秀区北京路等消费场景服务质量，建设更多省级示范特色步行街（商圈）、国家级夜间文旅消费集聚区，提高多方面产业规模效益，促进提质增效。充分利用粤港澳大湾区（广东）创新创业孵化基地、粤港澳大湾区青年创新创业基地、港澳青年支援中心、广州越秀国际人才中心等人才基地加强与周边区划的人才交流、创业支持，引导创业人才和项目等更多落户落地后发地区；加快建设天河区人力资源服务产业园，加强对接后发区专业人才培养、企业职工技能培训，推动人力资本结构高级化，向后发区倾斜高端人才资源。
同时，广州也要进一步争取利用打造粤港澳合作示范区的机会，推进城市副中心、粤港澳大湾区几何中心的南沙区高水平开发开放，加快建设南沙枢纽、庆盛枢纽、南沙湾，推动南沙区与港澳地区互联互通，协同发展，加强在金融业、科技业、贸易业等领域的规则协同，加速南沙服务业高质量发展。要继续利用好南沙区位优势，推进南沙自贸片区建设，在金融、对外贸易、物流运输等领域锐意改革，加快构建与国际规则接轨的政策制度体系和审慎包容监管模式，优化市场营商环境，吸引跨国公司和重大外资项目落地南沙。
对于黄浦区，要加大力度投入知识城建设，支持打造具有全球影响力的国家知识中心，顺势筹建黄埔大学，优化建设道路交通、通信光缆等基础设施，加大力度高标准建设5G基站、新能源汽车充电桩、换电站等新基建，提高知识城基础设施承载力，同时运用优惠税收政策吸引科研机构、创新型企业落户知识城，促进知识城地区与周边地区协调发展，提高知识城智力支持能力，打造智力密集型产业片区，同时为黄浦区5G通信、新能源、生物制药、集成电路等高新技术产业发展提高智力、人才支持。
番禺区定位“华南智核”、“湾区门户”，制造业、服务业发展均有一定规模，但仍需提高质量，要支持番禺区大力改造升级基础设施，建设新基建，协同发展生产性和生活性服务业。支持大学城利用高校智力资源，向教育城、创新城、生态城等综合功能片区转型提升。围绕广州南站交通门户建设高铁新城，培育广州南站枢纽型国际商圈，推动长隆万博和广州南站地区融合发展。大力推动区内番禺经济技术开发区、广州国际创新科技城、智能制造产业园发展，承接市内先进制造业，利用信息、资本、人才优势打造互惠共赢的先进科技产业链；进一步加大力度支持长隆万博片区、万科世博汇、万博商务区等地段引入优秀商家，充分利用广州地铁、公交等交通便利性，融合数字技术，提升全域旅游示范区引领水平，促进餐饮、旅游、文娱行业等生活性服务业绿色化、智能化发展。
白云区作为旧市中心，经济基础好，但由于早期开发不自律导致城市环境问题凸显，目前需要利用好白云山、白云湿地等、白云湖等生态资源，加快优化城市环境，提升人文、生态宜居性，增强高端服务业企业入驻意愿，提升招商引资效率。
花都区要利用好广州空港经济区建设和现有CBD资源，进一步提升交通、通信基础设施承载力，优化交通物流产业格局，持续引入高端住宿、餐饮、租赁、商贸等高附加值服务业，建设空铁融合枢纽型都市区。
荔湾区作为中心城区，要抓好岭南文化示范区建设机遇，利用好秀丽生态资源与西关历史城区、岭南传统非物质文化遗产、“食在广州，味在西关”等深厚人文底蕴的现有资源禀赋，积极提升城市环境，加大公共交通、水电力等基础设施建设，加快建设岭南文化传承展示中心、创新发展中心和对外交流中心，打造“文化荔湾”品牌价值。
增城区定位“都市圈卫星城”，作为工农业较为发展区、广州东部交通枢纽，身肩经济技术开发区责任使命，要加大力度高标准、高水平推进广州东部公铁联运枢纽等交通基础设施建设，强化广州东部交通枢纽商务区产业集聚功能，加快引入更多总部项目，打造枢纽型国际特色商圈，并以更高的交通通达度来吸引更多高质量投资项目和高水平制造业、生产性服务业企业落户，为农村电子商务平台和农产品流通公共服务平台提供高质量商贸物流基础。增城区还拥有一批旅游度假景点，需对自然资源保护性开发，利用毗邻东莞、惠州和广阔土地资源的地理优势，加大力度建设优秀农村旅游小镇，办好荔枝文化节等特色文化节庆活动，打造一批知名特色消费品牌，提升餐饮、旅游、文娱等产业附加值。而从化区要持续优化一核两翼三带总体空间布局，利用好生态旅游资源，打造国家生态文明建设示范区，重点加强与黄埔区合作，推进黄埔—从化产业共建合作区，持续推进从化温泉生态经济总部集聚区、明珠智慧产业园、数字经济应用场景创新示范区以及现代农业产业园等重要项目建设，打造广州“绿谷”。增城区与从化区都拥有数量客观的可利用土地资源，在加大地铁、公交等基础设施建设的基础上有条件承接天河、越秀、白云等区的制造业、生产性服务业产业转移以及外来人才置业落户需求。
（三）加快转型升级，促进广州市服务业内部结构调整优化
服务业发展目标具有显性特征，广州市服务业的转型升级须注重内部结构的调整优化，而产业结构调整，要深化供给侧结构性改革，“破旧立新”，一方面淘汰落后产能，促进资源优化配置，另一方面先行一步地培植新兴产业，力求产业转型衔接顺畅、持续增长。
广州市服务业中高端服务业和传统服务业占比相近，应注重挖掘传统服务业转型升级的痛点，运用数字化等多种手段加以解决。第一，传统服务业要延长产业链，拓宽营收面，同时为其他行业提供合作空间，实现合作共赢。譬如占比长期保持高位的房地产业，在城市中心地域开发程度已经较高的情况下，可以减少重复、低效的投资，尝试开拓新的市场领域，例如在密集住宅区附近投资托儿养老地产；在旅游资源较好的郊区，开发特色旅游地产，建设特色小镇，深耕广州市城郊资源，在完善自身产业生态同时为批发和零售业、住宿和餐饮业、教育、卫生和社会工作等其他行业提供高质量的合作机会，带动地产周边地区服务业提质增效，推动当地基础设施高质量建设，实现多赢。第二，传统服务业也要注入科技创新活力，以创新驱动产业发展。批发和零售业、住宿和餐饮业等传统服务业行业应借力数字经济，通过人工智能、大数据服务、电商平台、云计算等新技术来完善自身决策和管理的体制机制，强化组织管理，减少业务工作量，提高决策科学性，更好满足客户需求，降本增效，打造新增长极。例如在线下餐饮企业可以通过企业上云实现对运输、库存、门店状况等多方面的统筹，减少信息差，提高决策效率，强化内部协作，并且可以在地区疫情反弹时及时提供外卖服务，减少疫情冲击影响，从而实现企业整体效益的提升。而批发和零售业企业应顺势加入网络直播浪潮，深入粤东、西、北山区农产地，直播农产品生产加工过程；加强与制造业企业合作，开展探厂、探店活动，减少产销信息不对称，以此增加产品销量，实现多方共赢。
此外，广州市需要以高端服务业的发展带动传统服务业升级，协同推进数字化转型，实现服务业内部优化升级。，第一，高端服务业要注重创新驱动。目前，5G移动通信、人工智能、物联网、区块链依靠信息技术的新颖技术不断涌现，深刻变革着传统的商业模式，也催生出新的商业模式，而在这一系列创新中，信息技术是最基本也是最核心的基础设施，广州市要引导高端服务业企业——尤其是信息传输、软件和信息技术服务业门类——加大科研投入，培育和发展一批引领产业变革的颠覆性技术，以数字创新带动服务业数字基础设施的创新，推动服务业数字化转型深入发展。金融业是广州高端服务业的领军行业，在未来需要进一步建设数字金融、绿色金融，更好发挥资源配置作用，加强对实体经济的支持力度，则要提高金融业市场化、专业化水平，加强金融机构数字创新能力，联合制造业企业、服务业企业建立多方共享的数据平台，运用人工智能、大数据、云计算等工具加强金融业与制造业、其他服务业行业的互联互通，，提高资金融通直达性、快捷性、精准性。第二，高端服务业要利用好广州市的区位优势，针对性制定发展战略。例如科技服务业可以考察新的优势区位，如大学城、知识城等地区周边交通便捷地段，进行整体搬迁或设立分部，加强与高等院校、研究机构的合作，充分利用相关智力资源。
另外，广州市要加强服务业人才建设，“内培外引”，在各行业培养一批本地高端人才、引入一批外来高端人才。既要通过更好的培训提高服务业人力资本的总体水平，又要深化劳动力要素市场的市场化改革，在国企内部实施经理层成员任期制、契约制运营管理，持续开展职业经理人试点工作，推动包括国企、央企在内的高端服务业的人力资本结构朝高级化发展，以期更好实现对国内外传统、高端服务业的先进技术和信息要素的吸收转化，促进先进管理制度、智能化、数字化等技术在市内服务业的推广应用，促进服务业各行业、各业态之间融合发展，同时提高供给体系质量和效率。
（四）深化改革开放，强化广州市服务业对外开放与竞争力
改革与开放是一体两面的。广州市要深化政务改革，加强对服务业的政策引导，有利于改善营商环境，将高质量外资“引进来”，进而通过学习借鉴和市场竞争等手段促进当地服务业的高质量发展，又将有助于提高服务业的品牌化、全球化水平，推动本土服务业企业转型升级，“走出去”到国际市场，打造国际品牌。
改革是发展的第一动力。良好的营商环境是产业高质量发展的重要保障。广州市要秉持“敢为人先、理念先行”的改革理念，坚持市场化、法治化、国际化方向，落实《广州市服务业发展“十四五”规划》，坚持综合施策，统筹兼顾，优化服务业创新创造环境，激发服务业高质量发展新活力，深化政策体系改革、监管体制机制改革。第一，要减少政策制定上的硬性指标，避免制定过高要求，提高政策柔性，防范“层层加码”的硬约束驱使地方政府部门做出阻碍服务业市场资源配置的行为。第二，要动态优化营商环境政策，深化“放管服”改革，强化政府部门的服务属性，实行负面准入清单、权力清单、责任清单制度，进一步划清政府权力边界，打破行政性垄断，减少服务业市场准入限制，鼓励社会资本进入非关键服务业行业，提高服务业市场化水平，提高资源配置效率。第三，要加强维护服务业市场公平竞争环境，落实公平竞争审查制度，惩戒不正当竞争，强化反垄断监管，实现市场主体公平竞争的良好营商环境，保护企业合法经营利益。第四，要进一步完善政府内外部监督体制机制，加强对领导干部、基层工作人员的政治教育、思想教育、组织教育，提高对涉及市场主体的倾向性政策、招投标、政企合作等事项的审查监督水平，进一步铲除贪污腐败滋生土壤，弘扬企业家精神，构建亲清政商关系。
开放也是改革，要扩大开放，促进深化改革。广州市服务业要抓住服务业扩大开放综合试点的机遇，落实《广州市促进外资高质量发展若干措施》等政策要求，配合工农业发展需求，以更高标准、更高要求、更高水平来推进服务业开放，与国际规则对接，与国际先进水平对标，培育和引进高端人才、高端企业、高端项目，打造具有全球影响力的服务业产业集群，更好发挥服务业的服务属性和创新能力，为全国服务业的开放发展、创新发展发挥示范带动作用。广州要围绕中大、华南理工、暨大等市内高等院校，加强与粤港澳大湾区、国际的产学研界合作，大力支持联合培养服务业界的学术型、实务型高端人才，支持联合开展服务业相关学术研究，运用优惠政策吸引国外优秀企业、科研机构在穗设设立分支机构，加强与市内服务业企业、高校、智库、科研机构的交流合作，增强智力支持能力。信息技术业作为服务业数字化转型、多中心协同治理的技术底座，也要扩大开放。在确保数据安全、信息安全前提下，扩大外资准入规模，提高市场竞争水平，学习先进的信息技术科技和应用技术。金融业作为广州高端服务业龙头，要加大开放力度，进一步提高资金资源配置效率，为工农业、服务业发展提供流动性支持，促进高质量发展。金融业要在充分保障中外资公平竞争、信息安全、金融安全的前提下，也可以允许非关键领域有序解除外资准入限制，允许外资金融机构进一步参与金融业服务活动，利用市场竞争和外资智力资源加快完善信用清算制度、评级征信制度等金融行业规范，提高市场透明度，提高金融业配置效率。另外，广州要持续推进包括医疗、教育、健康养老、交通运输、商贸物流、专业服务在内的一批生产性、生活性服务业的对外开放，不断培育具有国际影响力的服务业品牌，以服务业开放来推动全面开放，扩大服务供给能力，深化供给侧结构性改革，提高有效供给，促进实现供需匹配。在服务业扩大开放综合试点期间，开展差异化探索，例如融合广州羊城文化、广府文化、特色餐饮文化，继续打造广州文化旅游城市品牌。
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